Dada la insuficiencia de capacidad y recursos financieros públicos para cerrar la brecha en infraestructura de servicios básicos y lograr los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030, la participación de la inversión privada se considera fundamental y estratégica. La modalidad de asociación público-privada (APP) ha cobrado nuevo auge en el contexto del ODS 17, relativo a la asociación para el desarrollo sostenible. Este artículo intenta repasar la experiencia de América Latina y el Caribe (ALC) en materia de APP en infraestructura de servicios básicos y caracterizar sus retos y oportunidades.

I. Prevalencia de las APP en ALC

En el marco de las recomendaciones de políticas públicas del Consenso de Washington para solventar la crisis económica de la década de los años 90, la región de ALC comenzó a incursionar en la modalidad de APP en el área de la infraestructura de servicios públicos. Para el año 2012 la región alcanzó el 48% del total mundial de inversiones privadas en APP, [1] pero en virtud del rápido aumento de la participación del Sudeste Asiático en este mercado, ya para el primer semestre de 2017 la participación de ALC bajó al 27% del total global. De la región, el Brasil es el más grande promotor de proyectos APP en infraestructura con un 47% del total, seguido por México con 13%.

Número de proyectos de APP en América Latina y el Caribe por países y sectores

Fuente: elaboración propia en base a datos del Banco Mundial (ppi.worldbank.org).

a) Tecnología de la Información y Comunicación; b) América Central y el Caribe.

Energía, fundamentalmente electricidad, es el sector con mayor número de proyectos APP en la región, con un 48% del total, seguido no muy de cerca por carreteras y agua y saneamiento (A&S), con 16% cada uno. Por su parte, aeropuertos y puertos constituyen un 11% del total.

Según se puede apreciar en la base de datos PPI del Banco Mundial, destaca particularmente en el Brasil y Colombia la alta participación del sector privado interno/nacional en todos los sectores, particularmente en A&S.

II. Los retos

Los niveles de inversión pública y privada siguen muy bajos

A pesar del número total de proyectos de APP, la brecha en infraestructura sigue siendo enorme en la región ALC. Los niveles de inversión tanto pública como privada son muy bajos. Según estimaciones de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), la inversión privada en infraestructura respondió con dinamismo al llamado para solventar la crisis de finales de los 80 y principios de los 90, alcanzando una tasa del 1,5 % del PIB en 1998. Sin embargo, ello no logró compensar las caídas de la inversión pública, cuyo máximo fue de 3,6% del PIB en 1987. Posteriormente, las inversiones públicas y privadas combinadas en la región solo han alcanzado un máximo de 2,9% del PIB, en 2009.

En este contexto, se estima que en 2014 había todavía 18,5 millones de personas sin acceso a electricidad, y 24 millones sin acceso a fuentes mejoradas de abastecimiento de agua potable; en 2015, 90 millones no contaban con instalaciones de saneamiento mejoradas. Por añadidura, una gran parte de los servicios no funciona adecuadamente: son corrientes los cortes ocasionales o frecuentes de los servicios de agua, luz, y telecomunicaciones; el congestionamiento de las carreteras y del transporte público; las inundaciones por insuficiencia o inexistencia de alcantarillado, a los que se suman los impactos negativos en el medio ambiente por el uso de tecnologías obsoletas y el cambio climático.

Riesgos operativos y financieros relacionados con las APP en la región, en particular las controversias entre inversionistas y Estados

Cualquier proyecto de inversión pública o privada conlleva riesgos operativos y financieros. Los proyectos de APP son generalmente mono u oligopólicos en la prestación de servicios públicos. Son también altamente vulnerables a los cambios políticos y de política pública, razón por la cual los inversionistas privados exigen más garantías y seguridades. Algunos de estos proyectos afectados por los cambios de política pública han causado graves problemas para algunos países.

El caso de la Argentina es emblemático para la región. Cuando en el 2001 se abandonó la convertibilidad 1:1 del peso argentino con el dólar estadounidense, las tarifas de los servicios concesionados se convirtieron de dólares a pesos devaluados y luego se congelaron. La situación se deterioró con el tiempo y las APP se volvieron inviables, con importantes implicaciones internacionales legales y financieras para el Estado argentino al tener que renacionalizar los proyectos y enfrentar demandas internacionales por parte de los inversionistas afectados. Así, pues, solo en 2003 fue objeto de 15 demandas de arbitraje internacional de controversias entre inversionistas y el Estado relativas a proyectos de desarrollo de infraestructura con participación privada.

Es más, actualmente ALC ostenta la tasa mundial más alta de controversias entre inversionistas y Estados conocidas y basadas en tratados bilaterales de inversiones (TBI). La Argentina lidera la lista con 59 controversias en arbitraje internacional, 35 de ellas relacionadas con el desarrollo de infraestructura básica en la modalidad APP. En la mayoría de los casos, para invocar el arbitraje internacional se usó lo que la UNCTAD denomina “la vieja generación de TBI que muerde [“bite” en inglés]”, en tanto que el 77% de todos los casos conocidos de arbitraje internacional está sustentado en tratados firmados entre 1990 y 1997. [2]

Controversias entre inversionistas y Estados en el sector terciario en América Latina y el Carib

Fuente: elaboración propia basada en UNCTAD ISDS navegador/base de datos (a julio de 2017)

El número total de proyectos APP en ALC que han sido objeto de este tipo de controversias (73) no parece ser muy alto en relación con el total mundial de APP en marcha. Sin embargo, representa el 35% del total mundial de 208 controversias relacionadas con APP estimado por la UNCTAD (al mes de julio de 2017).

Los principales países de origen de las inversiones en APP en la región son España, los Estados Unidos de América, Francia, Italia, Países Bajos y el Reino Unido. Se aprecia también una participación más discreta de empresas de Alemania, Australia, China, la República de Corea, Filipinas, Israel, el Japón, Suiza y los Emiratos Árabes Unidos. Asimismo, se han registrado inversiones intrarregionales ,[3] principalmente de empresas brasileñas, chilenas, colombianas y mexicanas, con alguna pequeña incursión de empresas hondureñas, panameñas y uruguayas. [4] Los principales países de origen de los inversionistas en la región tienen también una extensa red de TBI con la región en su mayoría de la vieja generación.Sin embargo, es importante observar que el Brasil no tiene TBI tradicionales y solo recientemente ha firmado acuerdos de cooperación y facilitación de inversiones con países en desarrollo que no incluyen el arbitraje internacional de controversias inversionista-Estado.[5]

III. La oportunidad: El potencial de las APP de contribuir a los ODS, pero bajo ciertas condiciones

Los proyectos de inversión en el sector privado no tienen precisamente garantía de éxito predeterminada, como tampoco las APP. El éxito de éstas depende del desempeño de la asociación, de la existencia de claras reglas de juego y del comportamiento de variables que no necesariamente están bajo el control de alguna de las partes, como por ejemplo los efectos negativos del cambio climático o de las crisis financieras globales. Es imperativo que las políticas y las instituciones responsables de APP sean innovadoras y utilicen información y tecnología de punta tanto para el pre-diseño y evaluación de los proyectos como para su negociación y administración en el largo plazo.

Las APP en infraestructura pueden también jugar un rol importante en el logro, entre otros, del ODS 5 sobre equidad de género y empoderamiento de mujeres. Las mejoras en infraestructura de servicios impactan la calidad de vida tanto de hombres como de mujeres. Sin embargo, estas últimas pueden beneficiarse en mayor escala porque un mejor acceso a agua, electricidad, transporte, telecomunicaciones, escuelas y atención médica, aligera la carga de trabajo doméstica de mujeres y niñas, especialmente en las zonas rurales de los países en desarrollo. También incrementa las oportunidades de las mujeres de incorporarse al mercado laboral o generar ingresos por cuenta propia (ej. mejora el transporte y facilita la venta de mercancías; provee acceso a comunicación y facilidades bancarias vía teléfonos móviles, etc.). Es vital entonces que, en la planificación de APP, haya consideraciones de su impacto en equidad de género hacia el desarrollo sustentable.

De las 19 metas del ODS 17 ‘Revitalizar la alianza mundial para el desarrollo sostenible’, la meta 17 consiste en fomentar y promover la constitución de alianzas eficaces en las esferas pública, público-privada y de la sociedad civil para el logro de los ODS en general. Las posibilidades de las APP de contribuir a los ODS son infinitas y los países deben tomar en cuenta sus especificidades culturales locales a tales efectos. Pueden desempeñar un papel importante las organizaciones sin fines de lucro y las no gubernamentales y en el caso particular de las APP en infraestructura, el sector privado nacional.

La UNCTAD ha desarrollado para los países y los encargados de formular sus políticas de inversión, entre otros, el Marco de Políticas de Inversión para el Desarrollo Sostenible y un espacio virtual dedicado a las APP, disponibles en el portal http://investmentpolicyhub.unctad.org. Ambos tienen por objeto facilitar y apoyar el trabajo de los diseñadores de políticas públicas para asegurar la participación de la inversión privada nacional y extranjera en la persecución de los ODS de la Agenda 2030.

*Este trabajo es producto de una investigación realizada en un período sabático entre 2017-2018 con el apoyo del SELA. Refleja exclusivamente la opinión de su autora y en ningún momento aquella de la UNCTAD o del SELA.

[1]Ehtisham Ahmad, Amar Bhattacharya, Annalisa Vinella and Kezhuo Xiao: Involving the private sector and PPPs in Financing Public Investments: some opportunities and challenges, LSE, Asia Research Working Paper 67.

[2]UNCTAD IIA Issues Note: Phase 2 of IIA Reform - Modernizing the existing stock of old generation treaties, June 2017.

[3]Diferentes países han desarrollado diferentes instrumentos y modalidades fundamentalmente con mayor participación del sector privado nacional, disminuyendo así riesgos asociados a la política cambiaria y empoderando al empresario local. Esto último puede explicar la dinámica de las inversiones intrarregionales: empresas chilenas invierten en APP en la Argentina y el Brasil, y colombianas en México, entre otras.

[4]Banco Mundial. Bases de datos: Participación privada en infraestructura http://ppi.worldbank.org

[5]El Brasil firmó 14 TBI tradicionales entre 1994 y 1999, pero no los ratificó el Congreso por las limitaciones que imponía el arbitraje internacional al espacio de política, así como la discriminación al inversionista nacional. Tampoco firmó el Brasilla Convención CIADI de 1965. https://www.iisd.org/itn/2017/06/12/brazils-cooperation-facilitation-investment-agreements-cfia-recent-developments-jose-henrique-vieira-martins/#_edn5

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